Globalna rozmowa o klimacie trwa, choć w coraz trudniejszym kontekście. W czerwcu przez dwa tygodnie trwały negocjacje techniczne w Bonn przed COP w Turcji. Dotyczyły finansowania klimatycznego, adaptacji, raportowania i wdrażania działań krajowych i poziomu globalnego wysiłku na rzecz ochrony klimatu. Jednak najważniejsza historia, która echem odbijała się w kuluarach w Bonn, nie dotyczy klimatu.

Koniec Pax Americana widać też w Bonn

Pax Americana dobiega końca. Ład międzynarodowy, który wyłonił się po upadku Związku Radzieckiego i przez ponad trzy dekady funkcjonował pod parasolem amerykańskiej dominacji, stopniowo się wyczerpuje. Coraz wyraźniej wyłaniają się nowe centra władzy, a zasady globalnej współpracy stają się przedmiotem w najlepszym razie retorycznych sporów. Wojny w Ukrainie i na Bliskim Wschodzie pokazały słabości globalnych systemów energetycznych i łańcuchów dostaw. Zaufanie i dobra wola między państwami – wyraźnie obecne, gdy negocjowano porozumienie paryskie (2011-2015) – są teraz deficytowe.

Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) nie jest od tego kontekstu odizolowana. Podobnie jak wiele innych instytucji i procesów międzynarodowych, musi dostosować się do świata bardziej wielobiegunowego, mniej przewidywalnego i znacznie bardziej konkurencyjnego. Wycofanie się Stanów Zjednoczonych z międzynarodowej polityki klimatycznej zasadniczo zmieniło układ sił w negocjacjach klimatycznych. Chiny stały się najważniejszym graczem przy stole i choć Pekin unika roli globalnego lidera, to skutecznie wpływa na przebieg negocjacji. Żadne istotne rozstrzygnięcie nie może dziś zapaść bez jego zgody lub milczącego przyzwolenia.

Z kolei Unia Europejska nie pełni już – jak kiedyś – roli pomostu między krajami rozwiniętymi i rozwijającymi się. Mogła to robić, gdy w grze aktywne były asertywne Stany Zjednoczone. Dziś coraz częściej musi samodzielnie i stanowczo bronić własnych interesów i nie ma w negocjacjach „pleców”, za którymi mogłaby się schować. Unia musiała samodzielnie zapobiegać nadinterpretacji decyzji o finansowaniu klimatycznym dla krajów rozwijających się, bronić swojego prawa do narzędzi takich jak graniczny podatek węglowy (CBAM) – który wyrównuje warunki konkurencji między europejskimi firmami objętymi ETS a producentami spoza UE nieponoszącymi takich kosztów – oraz pilnie śledzić budżetowe konsekwencje decyzji podejmowanych w ramach Konwencji

Ochrona klimatu a odmienne interesy

Atmosfera negocjacji w Bonn i szerzej, w całym procesie UNFCCC, odzwierciedla głębszy kryzys zaufania: rozbieżne priorytety i brak jednego gospodarza obecnego porządku międzynarodowego. Kraje rozwijające się – niepewne, czy obiecane środki rzeczywiście do nich trafią – domagają się bardziej uporządkowanej dyskusji o publicznym finansowaniu klimatycznym. Dzieje się to w czasie, gdy państwa rozwinięte ograniczają lub przesuwają na obronność swoje budżety, a z drugiej strony skutki zmian klimatu stają się coraz dotkliwsze dla wszystkich. W tym kontekście szczególnie mocno wybrzmiewają postulaty państw afrykańskich dotyczące zwiększenia środków na adaptację do zmian klimatu.

Geopolityka coraz silniej wpływa na negocjacje klimatyczne w obszarze sporów handlowych i dominacji technologicznej. Unia Europejska z jednej strony broni się przed nadmiernym uzależnieniem od chińskich technologii czy metali ziem rzadkich, a z drugiej strony konsekwencjami dalszego zwiększania zależności od importu paliw kopalnych. Dlatego państwa arabskie, blok ponad 20 państw Like-Minded Developing Countries oraz grupa BASIC (Brazylia, RPA, Indie, Chiny), prowadzone przede wszystkim przez Chiny, Indie, Republikę Południowej Afryki i Egipt, coraz częściej ścierają się z Unią Europejską w sprawach związanych z klimatem i dostępem do europejskiego rynku zbytu.

UNFCCC: czas na wdrażanie, nie więcej negocjacji

Na tle zmieniającego się otoczenia międzynarodowego coraz wyraźniej widać wyzwania stojące przed procesem UNFCCC. Konwencja klimatyczna i porozumienie paryskie stworzyły globalną architekturę prawną dla działań. Pomimo postępującej fragmentacji geopolitycznej i narastających napięć w negocjacjach klimatycznych państwa nadal uczestniczą w systemie stworzonym przez porozumienie paryskie. Ponad 140 krajów przedłożyło już zaktualizowane krajowe plany klimatyczne do 2035 roku. Obejmują one prawie 90 proc. globalnych emisji. To dowód, że fundamenty porozumienia – oparte na krajowo określanych działaniach oraz transparencji w ich realizacji – stoją.

Dowodem ich pewnej skuteczności są realne rezultaty globalnej polityki klimatycznej. Model paryski oparty właśnie na przejrzystości, wzajemnej presji i krajowo określanych zobowiązaniach przynosi efekty. Na przykład od tego roku naukowcy nie biorą już pod uwagę najbardziej katastrofalnego scenariusza wzrostu emisji gazów cieplarnianych (znany jako RCP 8.5, ocieplenie o 4,4 stopnie) jako prawdopodobnej ścieżki rozwoju świata. Stało się tak dlatego, że – na skutek przyjęcia rozwiązań wpisanych w porozumienie paryskie – wiele państw wdrożyło polityki klimatyczne zmieniające globalny trend emisji. Tempo zmian nadal jest zdecydowanie niewystarczające, bo jesteśmy na trajektorii do ocieplenia planety o 2,5-3 stopnie Celsjusza, ale kierunek pozostaje właściwy.

Koniec Pax Americana zmieni globalną politykę klimatyczną

Jednak zmiany w globalnym procesie klimatycznym wydają się nieuniknione. Rządy, inwestorzy i przedsiębiorcy potrzebują dziś przede wszystkim wiarygodnych i regularnych sygnałów politycznych. Oczekują przewidywalnych warunków dla inwestycji oraz jasnego kierunku rozwoju technologii niskoemisyjnych. Dziś największym wyzwaniem dla UNFCCC nie jest tworzenie nowych zasad, lecz skuteczne wdrażanie tych, które zostały już uzgodnione.
Dlatego rolą globalnego procesu klimatycznego powinno stać się dziś przede wszystkim wspieranie wdrażania już podjętych decyzji, budowanie koalicji państw gotowych do szybszego działania oraz coroczne wysyłanie przez ministrów i szefów państw oraz rządów jednoznacznych sygnałów dotyczących kierunku transformacji i kształtu globalnego otoczenia politycznego, prawnego i gospodarczego.

Koniec Pax Americana nie oznacza końca globalnej współpracy klimatycznej. Oznacza jednak, że będzie ona przebiegać w świecie znacznie bardziej rozproszonym, konkurencyjnym i pozbawionym jednego politycznego gwaranta. Tym większego znaczenia nabiera zdolność państw do budowania elastycznych koalicji i wysyłania gospodarce przewidywalnych sygnałów o kierunku transformacji.

Foto: Lara Murillo / UN Climate Change, sesja zamykająca 64. sesję organów pomocniczych UNFCCC (SBSTA i SBI) w Bonn